청와대 대통령 개헌안 발표, 4년 연임제와 선거연령 하향 등 포함

청와대는 문재인 대통령이 오는 26일 발의할 대통령 개헌안 전문을 22일 공개했습니다. 청와대는 20∼22일 사흘간 대통령 개헌안의 주요 내용을 발췌해 순차적으로 국민에게 설명해왔으며, 이날 설명을 마지막으로 국회와 각 정당, 법제처에 개헌안 전문을 송부한 뒤 언론에 이를 공개했습니다. 문 대통령은 26일까지 국회가 개헌안을 합의하지 않을 경우 공개된 대통령 개헌안을 공식 발의할 예정입니다. 이 개헌안은 전문과 11개장 137조 및 부칙으로 구성돼 있습니다. 현행 헌법은 전문과 10개장 130조 및 부칙으로 돼 있어 조문이 다소 늘어난 것입니다.

22일 청와대는 세간의 관심이 가장 높았던 대통령 개헌안의 권력구조·선거제도·사법제도 관련 조항들을 발표했습니다. 이로써 청와대는 사흘에 걸친 대통령 개헌안 설명을 마무리했으며, 국회와 법제처에 개헌안을 송부한 뒤 전문을 공개했습니다. 조국 청와대 민정수석은 정부 형태와 관련해 “이제 책임정치를 구현하고 안정되게 국정을 운영할 수 있는 대통령 4년 1차 연임제를 채택할 때가 됐다”고 말했습니다.

22일 공개된 개헌안에는 대선 결선투표제 도입이 담겼습니다. 1차 투표에서 과반 득표자가 없을 경우 최고득표자 2명을 대상으로 결선투표를 진행하는 방식입니다. 선거연령은 여러 선진국들과 같은 만 18세로 낮춰 청소년의 선거권을 헌법으로 보장했습니다. 정부 형태는 대통령제를 유지하되 5년 단임제를 4년 1차 연임제로 바꾸고, 대통령 권한을 축소 및 분산하는 내용도 포함됐습니다.

기존 헌법에 규정된 대통령의 국가원수 지위 표현은 삭제됐습니다. 대통령 사면권 행사도 사면심의위원회를 반드시 거치도록 해 견제장치를 뒀습니다. 대통령이 국무총리를 임명하는 현 방식은 유지되지만 ‘대통령의 명을 받아’ 문구를 삭제해 실질적인 ‘책임 총리’가 될 수 있는 근거를 마련했습니다.

국회의원에 대한 국민소환제 및 국민발안제를 도입하도록 해 국회 권력에 대한 국민의 견제 장치도 마련했습니다. 대통령 소속이던 감사원을 독립기관으로 규정하고, 대통령·국회·대법관회의에서 각각 3명의 감사위원을 지명·선출하도록 해 국가권력 간 균형을 추구했습니다. 감사원장은 감사위원 중에서 국회 동의를 거쳐 대통령이 임명하도록 했습니다. 감사원의 신분상 독립을 위해 감사위원은 탄핵이나 금고 이상의 형을 선고받지 않으면 파면되지 않도록 했습니다.

아울러 법관 신분 보장과 재판의 독립성을 제고하기 위해 현재 10년 임기를 토대로 연임할 수 있다는 조항을 삭제했습니다. 헌법재판관 자격 요건인 '법관'을 삭제하고, 대법원장이 헌법재판관 3명을 지명하던 것을 대법관회의에서 선출하도록 했습니다. 현행 헌법의 '헌법과 법률이 정한 법관에 의한 재판' 조항을 '헌법과 법률에 따라 법원의 재판'으로 수정하고 비상계엄이 아닌 경우 일반인의 군사재판을 금했습니다. 영장 신청 주체를 검사로 한정한 부분을 삭제하고, 국선변호인 선정 대상을 형사피고인뿐 아니라 형사피의자까지 확대했습니다.

이에 더해 사회적 불평등 문제를 해소하기 위해 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에만 특별한 제한이나 의무를 부과할 수 있게 '토지공개념'을 적시했습니다. 33조에 적시된 '근로' 용어를 '노동'으로 바꾸고 '근로의 의무'를 삭제했습니다. 동일 가치 동일 임금 지급 의무를 국가에 지우고, 최저임금제 시행 의무를 강조했습니다. 특히 노동조건 결정 과정에서 힘의 균형이 이뤄지게 '노사대등 결정원칙'이 명시됐습니다. 노동자가 노동조건 개선뿐 아니라 권익보호를 위해서도 단체행동을 할 권리를 가진다는 점도 분명히 했습니다. 인간의 존엄성과 행복추구권·평등권 등 기본권의 주체를 '국민'에서 '사람'으로 바꾸고 현행 헌법에 규정된 차별금지 사유로 '성별·종교 또는 사회적 신분' 외에 '장애·연령·인종·지역'을 추가했습니다.

개헌안 부칙에는 6·13 지방선거 당선자의 임기를 2022년 3월 31일로 명시하고 다음 지방선거는 대선과 동시에 실시하는 내용이 담겼습니다. 이 경우 다음 대선·지방선거는 2022년 3월 2일 치러질 전망입니다.

이처럼 대통령 개헌안 발표가 마무리되면서 공은 국회로 넘어왔습니다. 정부는 오는 26일 대통령 개헌안을 국무회의에서 의결해 국회로 넘길 예정입니다. 하지만 자유한국당 등 야당이 대통령 개헌안 발의 자체에 반대하고 있어 그대로 국회를 통과하기는 불가능해 보입니다. 6·13 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시를 전제할 경우, 여야가 대통령 개헌안을 바탕으로 개헌안에 합의할 수 있는 시간은 한 달 정도에 불과합니다. 개헌안 및 국민투표 공고 시간 등을 고려하면 4월 20∼28일에 여야가 개헌안에 합의해야 합니다. 여권 고위관계자는 “여야 협상에 따라 개헌 성패가 좌우될 운명의 한 달이 될 것”이라고 말했습니다. 여야 합의로 국회 자체 개헌안이 마련되면 대통령 개헌안은 자동 폐기됩니다.

하지만 전문이 공개된 대통령 개헌안을 대하는 야권의 반응은 냉랭하기만 했습니다. 한병도 청와대 정무수석은 22일 대통령 개헌안 발의를 앞두고 정세균 국회의장과 추미애 더불어민주당 대표·우원식 민주당 원내대표, 박주선 바른미래당 공동대표, 이정미 정의당 대표를 잇따라 만나 개헌안을 설명했습니다. 여당은 대통령 개헌안 발의 불가피성을 이야기하며 야당에 개헌안 논의를 압박했지만 야당은 대통령 개헌안 발의 재고를 재차 요청했습니다. 특히 홍준표 한국당 대표는 한 정무수석의 예방 요청을 거절했습니다. 한 정무수석과 진성준 청와대 정무기획비서관은 이날 오후 여의도를 찾아 각 당 지도부를 잇따라 만나 대통령 개헌안을 설명하고 이에 대한 각 당의 협조를 구했습니다.

추 대표는 한 정무수석을 만난 자리에서 "오늘로 마무리된 개헌 브리핑으로 문재인 정부가 얼마나 국민을 중심에 진행됐는지 알 수 있다"며 "개헌의 시작점, 과정, 내용까지 국민이 주인이라는 것을 잊지 말아야 한다"고 강조했습니다. 또 우 원내대표는 협의체 구성과 관련해 "마침 자유한국당도 평화당·정의당과 함께 개헌 논의를 하자고 했다"며 26일 이후 '5당 협의체'를 만들어 개헌 논의를 시작하자고 요청했습니다. 이에 대해 한 정무수석은 "정부는 국회의 논의를 기다려왔고 존중할 자세를 갖고 있다"며 "그래서 여러 차례 속도감 있는 논의를 부탁했다"고 설명했습니다. 이어 "그런데 현재까지 합의 내용이 나오지 않고 있는 것이 사실"이라며 "아직 늦지 않았다, 국회가 시급히 논의하고 논의해 달라는 당부의 말씀을 드린다"고 요청했습니다.

반면 민주당 지도부에 이어 한 정무수석을 만난 야당 지도부는 일제히 대통령 개헌안 발의에 대한 우려를 드러냈습니다. 이정미 정의당 대표는 "시대 요구를 잘 보셨다고 생각한다"며 "특히 근로 개념을 노동으로 나꾼 것, 18세 선거권 도입 등이 다 좋았다"고 평가하면서도 "이렇게 좋은 개헌안이 자칫하면 그림의 떡이 될 수 있는 위기다, 아무리 좋은 구슬도 깨어야 보배 아니냐"고 말했습니다. 특히 이 대표는 이날 한 정무수석을 만난 후 '형식적인 자리'였다며 상당한 분노를 표시하기도 했다고 자리에 참석한 한 정의당 관계자가 전했습니다. 이 대표가 대통령 개헌안 발의에 대한 우려의 목소리를 전달하려고 했지만 한 정무수석이 이 대표의 말을 제대로 듣지도 않고 불과 5분 만에 자리를 떴다는 것입니다. 이 관계자는 "한 정무수석이 야당의 입장을 들을 생각이 없어 보였다"고 말했습니다.

박주선 바른미래당 공동대표도 "국회 차원에서 당 대표 간 회담을 통해 빠른 시일 내 국회 안을 만들어서 만장일치로 통과될수 있는 안을 대통령 발의안 표결 이전에 말해야 한다고 생각 한다"며 "정부는 개헌안을 철회해달라"고 요청했습니다. 예방을 거절했던 조배숙 평화당 대표는 역시 서울 여의도 한 중식당에서 비공개로 한 정무수석을 만나 얘기를 나눴던 것으로 전해졌습니다. 다만 홍준표 한국당 대표는 한 정무수석의 예방 요청을 거절해 만남이 성사되지 않았습니다. 한 정무수석은 일단 예방 요청을 거절한 홍 대표와 비공식적인 자리를 가졌던 조 대표에게는 대통령 개헌안을 대표실에 전달하는 방식으로 전했습니다.

한편, 청와대 관계자는 애초 26일 발의와 함께 공개하려던 전문을 이날 공개한 이유를 취재진이 묻자 "내용을 다 말씀 드렸으니 조문도 공개하는 게 합당하다고 대통령도 말씀하셨다"고 밝혔습니다. 대통령 개헌안을 정식으로 발의하기 전 그 내용을 공개하는 것이 위헌의 소지가 있다는 일각의 지적에 조국 민정수석은 브리핑에서 "내용을 설명하는 것은 발의 절차가 아니다"라며 "정식 발의는 국무회의에서 할 것"이라고 반박했습니다. 조 수석은 "민정수석실과 정무수석이 내용을 논의하고 법무비서관실이 조문해 만든 개헌안을 정식 발의하기 전 국민에게 알리는 것은 합헌이고 합법"이라고 강조했습니다. 개헌안과 관련 베트남을 국빈방문 중인 문 대통령은 하노이에서 열린 동포간담회에서 “대한민국은 지금 중대한 전환을 앞두고 있다. 거대한 물줄기를 바꾸는 역사적인 순간”이라며 “한반도 비핵화와 항구적 평화도, 나라의 기틀을 새롭게 하는 개헌도 잘 이뤄내겠다”고 말했습니다.

개헌대상인 현행 6공화국 헌법, 다시 말해 ‘제9차 개정헌법’은 1987년 만들어졌는데, 당시 전 국민은 대통령 직선제 및 민주화에 대한 열망으로 1987년 ‘6월 민주화항쟁’을 일으켰고, '6.29'선언을 통해 대통령 직선제를 약속받았습니다. 이후 여당은 6년 단임, 야당은 4년 연임을 주장했는데 결국 대통령 임기를 5년 단임으로 하는 절충안을 9월 18일 발의하게 됩니다. 이후 9월 21일 공고, 10월 12일 국회의 의결을 거쳐 10월 29일 국민투표로 확정되었고 부칙의 규정에 의해 1988년 2월 25일에 발효되었습니다.

주요내용으로는 전문에 대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4.19혁명 민주이념 계승 및 조국의 민주개혁의 사명을 명시했으며 기본권 신설로 적법절차조항 및 범죄피해자에 대한 국가 구조제 신설, 체포, 구속시의 고지 및 가족에의 통지 의무 명시, 형사피의자의 권리를 확대했고 현재의 개헌논의 과정에서 가장 핵심이라 할 수 있는 권력구조와 관련해선 5년 단임 직선의 대통령제를 채택했습니다. 그리고 대통령의 권한 약화를 위해 비상조치권 및 국회해산권 폐지, 국무위원에 대한 해임의결권을 해임건의권으로 대체했습니다. 대신 국회의 권한은 강화되었는데 국정감사권 부활, 연간회기일수제한 삭제, 정기회를 90일에서 100일로 연장했습니다.

사실 개정 헌법 발효일(시행일)이 88년 2월이긴 하나 국민투표로 확정·공포된 일자가 87년 10월이기 때문에 같은 해 12월의 13대 대선은 개정 헌법아래 치러지게 되었습니다. 여기서 잠시 제6공화국 첫 번째 정권인 ‘노태우 정부’에 대해 살펴보자면, 헌법 개정 후 치러진 대선에서 당시 여당이던 민정당의 노태우 후보가 당선되어 첫 번째 5년 단임인 제13대 대통령으로 취임합니다.

하지만 대선 후 곧 이어진 총선에서 ‘여소야대’ 정국을 맞게 되고 5공청산과 민주주의개혁의 과제를 안고 출범한 제6공화국(노태우) 정권은 당리당략에 매몰된 야권과의 타협 속에 5공청산을 형식적으로 마무리 짓고 보수대연합 구축을 위한 정계개편을 단행, 90년 1월 22일 거대 여당인 민자당을 출범시켰습니다. 소련의 페레스트로이카와 동구권의 개방화 물결 등 국제정세가 급속히 변화하는 가운데 노태우 정권은 사회주의권의 시장개척을 노리는 한편, 한반도의 평화정착과 통일논의 주도로 약화된 통치기반을 만회하고 장기집권의 포석을 깔기 위해 사회주의권과 수교하고 남북교류를 제의하는 등 북방정책을 적극 추진했습니다.

그러나 정부는 남북교류를 주장하면서도 문익환목사 방북사건·서경원의원 밀입북사건 등 일련의 방북사건을 빌미로 공안정국을 조성하고, 방북자들에게 국가보안법을 적용, 구속하는 논리적 모순을 드러냈습니다. 또한 정부는 당초 국민들의 경제민주화 요구에 순응, 토지공개념을 도입하고 ‘금융실명제’를 실시하려 했으나, 독점재벌과 이들을 대변하는 민정당의 압력에 빌려 토지공개념을 원안에서 크게 후퇴시킨 채 입법화한 데 이어 금융실명제 실시를 전면 유보했으며, 민자당 출범 이후에는 성장론으로 회귀, 경제민주화 의지에 의구심을 불러일으켰습니다.

또한 87년 후반기부터 성행하기 시작한 재벌들의 부동산투기·주식투기의 여파로 90년 봄 주택난·물가고가 극에 달해 국민의 불만이 크게 고조되기도 했습니다. 이 시기 사회운동의 특징으로는 ‘7·7선언’과 ‘평양축전’을 계기로 한 통일운동의 활성화를 들 수 있으며, 전민련·전노협·전농·전빈련·전교조 등 민중의 전국적인 조직화와 함께 가칭 민중당이라는 민중세력의 합법정당 건설 움직임 등을 들 수 있습니다.